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規范基層行政執法工作需打好“三套組合拳”
發布時間:2022-05-20 17:15 星期五
來源:法治日報——法治網

□ 邱春陽

自2019年以來,北京市逐步將城市管理中迫切需要且能有效承接的行政執法事項下放至基層,不斷強化對基層執法體制改革的力度,探索出基層執法改革的北京模式。但要確保執法權放得下、接得住、管得好,基層執法機關仍需在依法行政上下功夫,注重打好“三套組合拳”。

一是聚焦執法邊界,夯實基層執法根基。隨著基層執法改革的深入推進,基層執法機關逐步承擔起基層行政管理和基層社會治理的雙重功能,其在具化表象上亦呈現出行政管理和行政指導的雙重職責。然而,基于主體同一性產生了行政管理和指導行為相互交織的狀況,實踐中也出現了“以指導代管理”或者擴大管理職權的現象,進而產生基層執法機關懶政或者濫用職權的兩極分化局面。

對此,一方面要厘清行政管理范圍,另一方面要規范行政指導界限。就前者而言,首先,執法事項需恪守職權法定原則,對于基層執法機關實施的執法行為,應在明確授權和職權清單范圍內進行,任何于法無據的行為均屬于越權行為,應給予否定性評價。其次,裁量尺度需恪守職權法定原則,對于違法行為的處罰權限和處罰力度,應在法律法規規定的裁量基準范圍內進行。最后,要依托一體化信息系統和綜合指揮平臺對案件信息進行初步識別,依法依規向基層執法機關區別轉辦行政管理和行政指導事項。

就后者而言,首先,制定指導行為清單,以清單為基礎,細化行政指導行為的實施細則,進而提升行政指導行為的可行性。其次,建立怠于指導、錯誤指導的考核罰則,充分發揮行政機關在基層治理中的作用,提升社會公眾的滿意度和認可度。最后,拓寬基層自治形式創立自治管理的“3+1”模式,“3”即自治內容由自治組織制定、基層執法機關給予指導及自治范圍內公示3部分組成,“1”為專家出具書面意見,對基層執法機關指導的內容、形式及自治方式的可行性進行論證,保障自治措施的有效性。

二是聚合執法規則,架構基層執法體系。基層行政執法的違法風險主要集中在執法標準不統一、執法程序不規范以及責任依據不明確三個方面。因此,要優化執法依據。整合現有法律法規,制定執法依據清單以及紀律監督清單,以法條整合的方式協助基層執法機關搭建執法規則體系。開展司法授課、聯席座談等活動,通過講述相關法律的立法原意和適用情形,加深基層執法人員對執法依據的理解,明晰執法要求。搭建行政執法案例庫和法律依據庫,通過大數據方式為基層行政執法人員提供“智力”支持。

還要完善執法規范。執法程序的規范化建設有助于統一執法標準,確保基層執法的合法性。具體來說,可由全市執法指導部門牽頭制定各領域的行政執法規范,出臺實施細則,使基層執法程序可量化、可復制,減少人為的彈性操作。例如,可建立違法查處工作規范,明晰查處流程,細化調查程序,以表格、文字形式制作通知書、詢問筆錄等制式文件的模板,供基層執法人員參考適用。

同時要明晰權責標準。權責罰一致是依法行政的內在要求,在將行政職權下放至基層的過程中,亦應明確行政機關的具體執法責任,明晰追責和制裁標準,進而規范行政執法權行使的配置格局。

三是聚集解紛路徑,延伸基層執法效能。從加大基層化解社會矛盾的力度上看,矛盾糾紛將會在網格、社區等呈現聚集性特征,故而基層執法機關面臨著風險防控能力不充足、矛盾化解機制不完備的問題。為此,要提高風險防控意識。通過案例研討、社會調研、組織培訓等方式提升執法人員對風險的識別和判斷能力,在規范執法的同時,預判執法后果和社會影響,在源頭上化解行政爭議。要搭建多元矛盾化解平臺。由區縣級以上人民政府或者司法機關牽頭,搭建起人民調解、行政調解、司法調解等多元調解聯動模式,完善社會矛盾預防調處綜合機制,打破矛盾化解的主體壁壘,破解“重復化解”怪圈。在化解主體的選擇上,要注重多元性,司法機關、行政機關以及其他一切有利的社會資源都可加以利用,同時,確保化解主體的客觀性,可將人大代表、法官、檢察官、人民陪審員、律師、專家學者、公職退休人員吸納至調解隊伍,并建立對應的“智者庫”,以隨機抽取的方式確定協調化解專員,確保化解到位。此外,要以區塊鏈技術固定化解成果。在保障隱私權的基礎上,充分運用區塊鏈等技術固化協調化解成果,對此,可借鑒部分地區已試驗成功的經驗,如北京市首個應用區塊鏈技術的矛盾糾紛源頭治理在線平臺“無訟朝陽”,集調解資源整合管理、矛盾糾紛排查分析、在線矛盾多元調解、調解業務培訓指導、在線申請司法確認等功能于一體。同理,在基層治理過程中,也可借用區塊鏈技術,打造一體化、一站式糾紛調解模式,建立有效信息聯結紐帶,實現矛盾糾紛的實質性化解。

基層執法肩負著彰顯行政執法溫度和激活基層社會治理能力的重任。要打好基層執法的上述“三套組合拳”,架構權責清晰、運轉順暢、廉潔高效的行政執法體系,提升基層執法效能,助推法治政府建設向縱深發展。

(作者系北京市通州區人民法院行政審判庭庭長)

責任編輯:胡建霞
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